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养老金个人账户两难 是“以富济贫”还是鼓励多缴多得?

  养老金个人账户两难,是“以富济贫” 还是鼓励多缴多得?

  在“扩大个人账户”和“维持现状、通过参数调整提高养老金可持续性”两种选择背后,实际上是两种理念差异:前者更强调提高个人缴费积极性,后者则强调缩小贫富差距的共济效果。

(当前,本用于累积的个人账户内并无实际资金,只有一个缴费记录,筹账结合实际上近似于回到了原本现收现付制的老路。图/视觉中国(14.580, -0.38, -2.54%)

  《财经》记者 相惠莲/文 朱弢/编辑

  经过逾四年的研究论证,养老保险顶层设计方案接近完成。

  据《财经》记者了解,总体方案中的基础养老金全国统筹、国有资产划转社保、延迟退休年龄等内容,各方初步达成共识。但无可回避的养老金个人账户何去何从,依然深陷争议漩涡。

  在中国,养老金个人账户由员工每月缴纳工资的8%形成,权益为个人自有,相当于一份强制储蓄;而单位缴纳的养老金则会进入社会统筹部分,在领取时强调共济,吃“大锅饭”。

  个人账户的部分职工退休后能领取多少,与账户里的储蓄金额密切相关。

  个人账户,是20多年前上一轮社保改革时引入的新生事物,彼时普遍的社会保障制度初建,但因诸种原因,个人账户很长时间处于空账运行的状态。过去几年的政策也没有明确个人账户的改革方向,中共十八届三中全会决定仅做出“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,完善个人账户制度”的表述。

  它的变动将如何影响参保人未来的生活,至今说法不一。

  个人账户流变

  与大多数国家不同,中国在上世纪九十年代建立基本养老金制度时,采取了社会统筹与个人账户并存的统账结合模式。单位所缴纳的员工工资的约20%进入统筹账户,员工自身缴纳的8%则进入个人账户。

  从政策设计看,两个部分对应着两种制度和不同理念。社会统筹对应现收现付制,即在职者缴费给退休者养老,其存款不在账户中停留,而是直接被发放至当下的退休者手中;而个人账户对应的是累积制,意味着职工自己攒钱,这笔资金被储存在银行账户上,作为未来的养老资产。

  职工在退休时,领取的养老金同样分为两部分,对应着不同的计发方式。社会统筹的发放主要与社会平均工资等因素有关,虽然参考缴费年限、缴费数额等因素,但与个人缴费行为的关联性远不及个人账户明显。后者相当于一份强制储蓄,计发方式简明,即将账户中的累计本息除以一个固定月数,每月发放,如对60岁退休的人员,每月发放的待遇为本息除以139,体现“缴得越多,领得越多”原则。

  中国的统账结合,意在兼具两种制度的优点:社会统筹对应的现收现付制具有较强的二次分配功能,能帮助缩小贫富差距;个人账户对应的累积制产权清晰,能鼓励人们多缴费。

  但两种制度同样各具缺陷早前未受到足够重视:现收现付制受到人口结构老龄化的巨大压力,老年人口比重上升,年轻人的缴费压力随之上升,面临可持续风险;累积制的压力来自于保值增值,如运行不善,相当于人们的养老钱贬值。

  当初颇为美好的制度设想并未完全发挥预期作用。

  由于制度建立前退休或将退休的人们未曾为养老存下资金,而政府又期望他们能够获得充分的养老待遇,偿还这部分历史欠债的任务便转移到了后来的缴费者身上,这也是国内养老保险高达28%的缴费率的由来。这也可以解释,遭遇经济下行期时,降低社保成本的呼声一再出现,但降低养老保险费率的步子慎之又慎。

  同样由于这部分历史欠债,以及老龄人口比例不断提升,统筹账户部分不足以发放给已退休者,只能挪用个人账户资金填补窟窿。

  这样一来,本用于累积的个人账户内并无实际资金,只有一个缴费记录。因此,筹账结合实际上近似于回到了原本现收现付制的老路。

  如果只是简单走了回头路,并不可怕。问题在于个人账户中的记账额如滚雪球般越来越大,最终是要拿真金白银来还账的。

  中国人民大学社会保障研究所所长李珍测算,若公共预算收入和个人账户记账规模的年增长率都维持在2015年的水平,到2024年,也就是七年以后,个人账户的记账规模将超过公共预算收入。

  这颇令人挠头,而且留给人们想出解决办法的时间已经不多。

  决策者多年前已注意到这个问题,并试图加以解决。2000年起,辽宁、吉林、黑龙江三省被列为试点,逐步做实个人账户,也就是向原本亏空的个人账户注入资金。2006年,试点扩大到天津、上海、山西等八个省市。

  然而,事与愿违,辽宁试点好不容易累积起来的一点资金再次被挪用作当期养老金发放。此后,“做实个人账户”的提法也消失在了后续的政策文本中,个人账户改革至今再无实质进展。

  三条可能的改革道路

  应该保留表现不佳的统账结合制度,还是干脆回到现收现付?

  当前的改革思路大致包括三种:维持现有制度不变,或适当压缩个人账户的比例;实行“分账制”,即将个人账户部分或全部转移至补充型养老制度中;实行名义账户制,并扩大个人账户的比例,改为16%的“大账户”,推动养老金制度向累积制过渡。

  不同思路,可能带来不同的结果。

  若维持原制度不变,为应对老龄化的支付压力,若干制度参数就必须调整。比如,延长退休年龄、延长养老保险最低缴费时间等。随着人均寿命的提高,当前仅需缴纳15年保险即可领取养老金的做法势必有所改变。

  “分账”的思路近年越发活跃。所谓补充型养老金,主要指的是由部分企业为员工建立的企业年金制度。有学者构想,由政府为全体国民建立一个新的养老金账户,通过税收优惠鼓励企业和员工向该账户存钱。这一制度设计在国外早有实践,如美国个人退休账户,人们可以轻松查询到自己账户的缴存额记录以及余额。补充型养老金的权属十分清晰,即个人所有,且个人对如何投资享有一定的选择权。但该思路当前最大的困难是企业与政府的积极性不高。2016年仅有2325万人拥有企业年金。

  更大的难处在于,转移到补充养老金中的资金必须做实,这将给财政带来压力,或是迫使政府寻找新的财源。

  保监会副主席黄洪在6月底公开称,将尽快制定完成个人税收递延型商业养老保险试点方案。方案指向的是一些具体商业养老产品,而非建立一个新的养老账户。这或许说明,“分账”思路并未被决策者采纳。

  设立名义账户制度,则是基于个人账户已空账运行的现实。在这一设计中,职工依然向个人账户存款,但账户中没有真实资金,所有缴费被用于支付当前退休者的养老金,职工的缴费和收益被记账,作为未来发放养老金的依据,强化“多缴多得”,以鼓励人们更多缴费。此外,随着资金的积累逐渐向累积制转型,以提高未来养老金的可持续性。

  为了调动人们的缴费积极性,个人账户的比例需要被扩大,如从单位缴费中划拨8%,使得个人账户扩大至16%,这也被称作“大账户”改革方案。

  这种方式能够在短期内避免直接向实账转型的巨大成本,同时又由于账户内没有实际资金,在国内资本市场尚不健全的情况下,可避免投资运营的压力。

  对资金运营的担心不仅仅对中国是个难题。

  2001年前后,是否要引入个人账户就曾在美国激起讨论。美国退休人员协会副会长桃乐茜·西蒙告诉《财经》记者,2008年发生经济衰退后,没有更多人来探讨这个问题,因为人们不愿意冒金融和经济风险。但她再三重申,为了能获得适宜的老年生活,人们必须尽早开始自己的储蓄计划。

  对各国而言,考虑是否在基本养老金中引入个人账户时都颇为谨慎。

  20世纪80年代以前,现收现付制的传统养老金制度国际通行,进入八九十年代,养老金制度改革此起彼伏,个人账户制度引发了广泛关注,但比较典型和持续的仅包括1955年新加坡建立的中央公积金制度,1981年建立的实行私营竞争性管理的智利个人账户制度,90年代出现的瑞典名义个人账户制度。

  美国和德国等发达国家在基本养老金上依然采取现收现付制,职工和企业缴费全部进入统筹账户,养老金由社会统筹基金统一支付,不足部分由财政拨付,这种方式易于管理,但容易使财政不堪重负。

  作为欧洲人口老龄化程度最高的国家、养老保险制度的发源地,德国的养老金支付也面临赤字危机,领取人数上升,待遇水平走低。尽管已采取延迟退休年龄、减少福利支出等补救措施,但形势依然严峻。由于欧盟国家被规定不能通过举债来提供养老金,德国面临的选择可能是需要降低替代率或提高缴费比例。

  国内的大账户方案可以绕开资金运营的麻烦,但会为现有的养老金治理体系带来不小的挑战。《财经》记者了解到,在过去几年间,该方案一度得到决策层的认可,但随后又被搁置。

  到底选择哪种方案?

  对中国而言,养老保险改革的特殊之处在于“超级老龄化”正在到来。

  西北大学公共管理学院教授席恒指出,从2015年到2050年,中国老年人口比重持续提高,老龄化速度远高于其他国家。总和生育率长期低迷,而预期寿命不断增长,改善制度的紧迫性增加。

  在扩大个人账户和维持现状、通过参数调整提高养老金可持续性两种选择中,理念之别是最显著的差别:前者更推崇精算公平,强调缴费积极性和待遇之间正相关关系;后者则强调在不同社会群体间发挥共济效果。

  在一些学者看来,现收现付制将个人的养老金水平和社会平均工资紧密联系,具有收入再分配的功能。如果特别突出个人账户的“多缴多得”,原本悬殊的收入分配差距也将被扩大,将更有利于富人群体,从而背离社会保障的初衷。

  中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧还担心,若改革既不利于穷人,且个人账户的收益率不高,富人也不积极缴费,会使整个制度陷入尴尬。

  作为建立养老金个人账户制度标杆的智利,正进退两难。这个国家在1981年对原本的现收现付制进行彻底改革,由政府承担转轨成本,建立了完全积累的个人账户制度。

  当前,智利的个人账户制度累积了1700亿美元的养老保险基金结余,相当于智利国内生产总值的70%。但中国人民大学劳动人事学院副教授杨俊介绍,智利的个人账户实际上并没有发挥充足的激励性,覆盖率并不高。

  即使强制国民参加养老保险,2009年至2016年智利的平均覆盖率水平也仅为56%,雇员的缴费年份只占其就业年份的一半左右,这事实上会导致参保人退休以后,无法获得足够的养老金待遇。

  智利个人账户养老金的投资回报率也在下降。1981年到1990年养老金实际的平均回报率为12.5%,1991年到2000年为9.24%,2001年到2010年下滑至6.74%,2011年至2016年仅为3.01%。

  不过,也有学者提出,即使扩大个人账户,也可以通过一些机制设计来提高再分配作用,比如效仿德国的“里斯特模式”:在缴费时给予部分弱势群体补贴,提高其未来的养老金待遇收入。

  采取名义账户方案还有一个难点:如何为职工向个人账户所缴纳的储蓄计息,这关系到当前职工在未来的养老金收入是高是低。

  该方案的支持者、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文曾告诉《财经》记者,记账利率应该是动态的,即根据经济发展的情况来确定。采用名义账户制意味着账户收益率与生物收益率(社会平均工资增长率和人口自然增长率之和)挂钩,或直接将生物收益率作为账户记账利率,使制度平衡运转。简而言之,如工资水平增长快,获得的收益率也高。

  当前的个人账户已空账运行,即便未采取名义账户制,也需要给予合理的计息。过去的记账利率既偏低,又存在较大的地区差异,以2015年为例,山东、辽宁、四川的个人账户记账利率分别为4.25%、2.76%、1.5%。

  6月底,全国统一的职工养老金个人账户利率被首次制定并公布,为8.31%。新政提出将参考职工工资增长和基金平衡状况等因素,而这次调整认为是在弥补过去偏低的利率,并提振人们对制度的信心。在名义账户制下,记账利率的制定过程将更透明,精算程度更高,若个人账户的比例还被扩大,职工或需更多地承担可能出现的经济衰退的风险,养老金待遇未必会延续当前行政化上调的状态。

  此外,如下决心向实账累积过渡,转型成本无可避免,缴费的压力可能会被分散到多代人身上,以实现制度的长期可持续。

  因此,无论采用哪一种改革路径,都难以称得上是完美的解决方案,养老金个人账户将转向何处,还需要审慎考虑。   (本文首刊于2017年7月10日出版的《财经》杂志)

来源:财经杂志
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